VARLIK FONU NEDİR, NASIL KURULDU: EKONOMİDE DEVLETÇİLİĞİN YENİDEN CANLANMASI MI?

Cahit UYANIK

Bir kanunla kurulan ve bünyesine birçok kamu iktisadi teşebbüsünün kanun hükmünde kararnamelerle dahil edildiği Türkiye Varlık Fonu’nu (TVF) nasıl yorumlamalıyız? Lafı dolaştırmadan söyleyelim; ülkemizin 200 yıla yaklaşan modernleşme geçmişini dikkate aldığımızda TVF’nin, 'ekonomide devletçiliğin yeniden ve farklı bir şekilde canlandırılmaya çalışıldığı bir döneme girişin işareti' olduğunu ifade edebiliriz.

Yeni girilen dönem; “Devletin elindeki varlıkları ve hakları özelleştirme yoluyla satmadan, kamu mülkiyeti devam edecek şekilde, kamu şirketlerinin gelirlerinin satıldığı veya bu şirketlerin teminat gösterilerek borçlanıldığı bir anlayışa geçilmesi olarak” tanımlanabilir.  Devlet, TVF üzerinden bu şekilde elde edeceği fonları da büyük alt yapı yatırımlarının finansmanı ile reel sektörün desteklenmesinde kullanmayı planlıyor. Belki de TVF ile; ülkede kamu finansmanı zor durumda iken haraç-mezat satılan bazı stratejik kamu şirketlerinin hisselerinin yeniden devralınması da, yani açık deyimle ‘devletleştirme’ de mümkün olabilecek. Bütün bunların pratikte nasıl hayata geçeceğini birkaç yıl içinde görebileceğiz.

Hükümet TVF ile ilgili düzenlemeyi 2016-Ağustos ayında bir kanun tasarısı olarak Meclis’e sunmuş ve aynı ay içinde kanunlaştırmıştı. Ancak kanun tasarısının girişinde, bu düzenlemenin 2016-Haziran ayı sonundaki Bakanlar Kurulu toplantısında kararlaştırıldığı ifade edilmişti.  Hükümetin geniş bir bürokrat grubunu bu konu üzerinde uzun süredir çalıştırdığı kulislerde duyulmuştu, ancak dışarıya bir ayrıntı sızmamıştı. 15 Temmuz 2016 Darbe Girişiminden iki hafta sonra Meclis’e sunulan TVF ile ilgili kanun tasarısı, 19 Ağustos 2016 tarihinde yasalaştı ve toplumun adeta altüst olduğu o sıcak günlerde kamuoyunda unutuldu, gitti.  Olağanüstü hal ilanı ile kanun hükmünde kararnameleri kullanmaya başlayan hükümet, 2017-Ocak ve Şubat aylarında başta bazı kamu bankaları olmak üzere çok sayıda kamu iktisadi teşebbüsünü TVF’ye devretti.  TVF’ye devredilen kamu şirketlerinin ve kamu haklarının bir bölümü özelleştirme programında iken, bir kısmının özelleştirilmesi söz konusu değildi. Bu devirlerin önümüzdeki aylarda da sürmesi bekleniyor.

Bu noktada durup yakın geçmişi anımsamakta fayda var. Türkiye, 1990’lı yılların ikinci yarısını özelleştirmenin hukuki alt yapısını kurmakla geçirmişti. Sonuçta Anayasa Mahkemesinin verdiği kararlarla bazı şirketlerin tamamen kamu mülkiyetinin devredilebileceği hükme bağlanırken, ekonominin alt yapısını oluşturan kamu şirketlerinin satılamayacağı ancak belli sürelerle işletme haklarının devrinin (bir tür kiraya verme) mümkün olacağına karar verilmişti. Türk Telekom, elektrik dağıtım ve üretim tesisi özelleştirmeleri bunun en güzel örnekleriydi. Söz gelimi Türk Telekom 2005 yılında 21 yıllığına işletme hakkının devri yoluyla özelleştirilmişti. Bu durumda 2026 yılında yani 9 yıl sonra Türk Telekom’un yüzde 55 hissesi kamuya (belki de TVF’ye) geri dönüş yapacak. 

Konuyu yakından bilmeyenlerin ileri sürdüğü gibi; TVF’nin özelleştirme, yani kamu şirketlerinin hisselerinin satışını yapması -ilgili Özelleştirme Kanunu gereğince- mümkün değil. TVF, bir tür “kamu holdingi” gibi, yani bünyesinde birçok şirketi barındıran ve onları yöneten bir organizasyona benziyor.  TVF’nin bünyesine, önümüzdeki yıllarda yeni varlıkların veya kaynakların otomatikman katılması da mümkün olabilecek. Cep telefonu işletmecileri ile imtiyaz sözleşmelerinin süreleri 2G için 2023 ve 2026; 3G ve 4,5G için de 2029’da bitiyor. Süre bitiminde mevcut şirketlerle devam edilip edilmeyeceği; bir ihale yapılarak yeni şirketlerle yeni sözleşmeler imzalanıp imzalanmayacağı henüz bilinmiyor. Yani yöntemin ne olacağı bilinmese de, GSM şirketlerinin kamuya çok ciddi tutarlarda imtiyaz sözleşmesi bedelleri ödeyeceği kesin. Bu imtiyaz sözleşmeleri ve sağlanacak kaynaklar TVF’nin portföyüne dahil edilecek olabilir.

TVF ile ilgili içeriden sızdırılan ve 200 milyar dolarlık bir varlık büyüklüğüne sahip olacağı yönündeki bilgiler ilk bakışta “afaki” olarak değerlendirilmişti. Ancak imtiyaz sözleşmeleri ve işletme hakkı devri sözleşmelerinden doğan devletin gelir imkanları düşünüldüğünde, 200 milyar dolarlık büyüklüğün mümkün olabileceği görülüyor. Şu anda Türkiye’de mobil hat abone sayısı 75 milyon adet. Bu sayının 2023’e gelindiğinde 100 milyonu geçmesi sürpriz olmaz. Bu da imtiyaz sözleşme bedellerinin önümüzdeki 6-7 yılda daha da kıymetleneceği anlamına geliyor. Benzeri değerlendirmeler 26 yıllığına devredilen elektrik dağıtım hatları için de 2030’lu yılların ortasında gündeme gelecek.  Buna Milli Piyango, at yarışı, elektrik üretim işletme hakkı devirleri vb. birçok yenilenecek veya belli süreliğine devredilecek sözleşmeyi eklemek mümkün.

Sokaktaki adamdan finans uzmanlarına kadar herkesin kafasını karıştıran TVF’nin aslında ne olduğu ve nasıl çalışabileceği konusunda en ilginç açıklamayı ise kredi derecelendirme kuruluşu S & P’nin Türkiye Analisti Frank Gill yaptı. Reuters Ajansının sorularını cevaplandıran Gill, ulusal varlık fonlarının genellikle cari fazla veren emtia ihracatçısı ülkeler tarafından "zor durumlarda" kullanılmak üzere kurulduğunu, TVF'nin ise bu tanıma uymadığını belirtti.  Gill, "Türkiye emtia ihracatçısı değil, dış açık veriyor. Bu nedenle TVF'nin kuruluşu kamu/özel varlıklarını kaldıraca alarak, kaynak yaratma aracına; kamu harcamalarını merkezi yönetim dışından finanse etmeye imkan verecek, ulusal kalkınma bankasına benzeyen mali araç benzeri bir yapı olarak değerlendiriyoruz" düşüncesini dile getirdi. TVF'nin nasıl finansman sağlayacağına dair henüz kesin bir bilgi bulunmadığını belirten Gill, devlet garantisinden faydalanan bir borçlanma senedi ihraç etmesi halinde TVF'nin finansman gereksinimlerini yakından izleyeceklerini belirtti ve "Bu durum merkezi yönetime kanuni bir fonlama yükümlülüğü yaratır. Burada garantiler konusunda gereken prosedürlere Hazine'nin dahil olmasının, yani şeffaf muhasebeleştirmenin temel bir rol oynaması gerektiğini düşünüyoruz" dedi. Böylece Sayıştay denetimini içermediği için yetersiz bulunan TVF’nin öngörülen üçlü denetimine, kredi derecelendirme kuruluşları da dördüncü unsur olarak sessiz sedasız eklendi.

TVF Kanununun gerekçesinde, ekonomik büyüme oranına gelecek 10 yılda yıllık yüzde 1,5’luk bir katkıda bulunulacağı gibi iddialı bir hedef dile getiriliyor. Türkiye ekonomisinin son 3-4 yılda kamu ve özel sektörün tüm çabalarına rağmen ortalama yüzde 3,5-4 büyüyebildiğini düşünürsek, TVF’nin ancak 200 milyar dolarlık büyüklüğe doğru yaklaştığında ekonomiye ciddi bir kaynak transferi sağlayarak yüzde 1,5’luk bu hedefini yakalayabileceğini söyleyebiliriz. Bu da S & P’nin “TVF, ulusal kalkınma bankasına benziyor” değerlendirmesini haklı çıkarıyor.

TVF’nin kalkınmaya  odaklanması sonucu, kendisinden beklenen “finansal piyasalarda spekülatif atakları önleme” misyonunu yerine pek getiremeyeceğini de söylemek mümkün.

Spekülatif atakları önlemeye yönelik döviz satışları veya döviz alışları, TVF’yi kısa sürede önemli zararlara sokabilir. Bu zararları kapatmak için devlet bütçesine başvurulması ise TVF’nin kuruluş amacına uygun değil. TVF, bunu ancak Türkiye’nin dış kaynak ihtiyacını azaltma yoluyla, yani dolaylı şekilde yapabilir. Dış kaynak ihtiyacı azaldıkça, otomatikman spekülatif harekette bulunmak zorlaşacaktır. Zaten para piyasalarında spekülatif atakları engellemek, ağırlıklı ve öncelikli olarak Merkez Bankasının görevi olarak biliniyor.

Ziraat Bankası; 1863 yılında Türk çiftçilerini tefecilerin yüzde 900’e varan faizinden kurtarmak için, Mithat Paşa tarafından şu anda Sırbistan sınırlarında bulunan Niş kenti Pirot (Şehirköylü) kasabasında “Memleket Sandığı” adı altında kurulmuştu. Memleket Sandığının esin kaynağı, Türk köylerinde uygulanan imece geleneği idi. Memleket sandıkları, adını ahşap kasalardan almıştı. Sandıkla ilgili işler, katılımcı köylüler tarafından seçilen 2’si Müslüman, 2’si Hrıstiyan 4 kişilik sandık emirlerince yapılmaktaydı. Defterler ve nakit paralar bu ahşap kasalarda saklanıyordu. Daha sonra elbette ahşap kasalar yerini demir kasalara ve 15 Ağustos 1888’de Ziraat Bankasına bıraktı. Memleket Sandıklarının ilk çivilerinin çakıldığı 154 yıldan sonra, artık Ziraat Bankasının hisseleri TVF’ye geçti. TVF’nin finans profesyonellerinin neler yapacağını ise hep birlikte takip edeceğiz. 

(Bu yazı, Diplomatik Gözlem Dergisinin Mart 2017 sayısında yayınlanmıştır.)