Cahit UYANIK
Türkiye'nin mirasını devraldığı Osmanlı İmparatorluğu, ilk kez 1854 yılında borçlanmıştı. Gerekçe, o günlerde başlayan Kırım Harbi'nin finanse etmekti. Türkiye, o gün bu gündür borçlanıyor. Önümüzdeki yıl borçlanma tarihinde 150'inci yılımızı dolduracağız. Belki de bu noktada durup düşünmekte fayda var: Türkiye, bunca zamandır borçlanıyor da ne oluyor? Acaba alınan borçların çoğu gündelik ihtiyaçları karşılamakta mı kullanılıyor? Alınan borçların ne kadarI yatırıma ve alt yapıya gitti. Aldığımız borçlara karşılık ne kadar faiz ödedik? En borçlanmacı dönemimiz hangisi idi? Demokrasiye geçiş çabalarımızla borçlanmamız arasında bir bağ var mı? Türkiye dünyaya, borçlanarak demokrasiye geçiş modelini mi armağan etti? Bütün bu zor soruların belki de tarihçiler, iktisatçılar, finansçılar, bürokratlar ve politikacılardan oluşturulacak bir komisyonda cevaplanmasında fayda var. Yoksa bir 150 yıl daha borçlanarak geçirebilmemiz şüpheli görünüyor.
Bu girişi neden yaptım? Türkiye, borçlanma macerasında geçen yıl ilginç bir dönemece geldi. Toplam kamu net borç stokunun 2001 yılında yüzde 92'ye kadar çıkmasının hemen ardından, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun yasalaştırıldı. Böylece hükümetlere, her yıl bütçe kanunlarıyla verilen borçlanma yetkisini kullanmalarında bazı kısıtlamalar getirildi. Ayrıca borç bini aşıp, borcun sürdürülebilirliği yani borç çevirme kavramı her Allah'ın günü tartışılmaya başlanınca borçlanmanın dikkatli bir şekilde izlenmesi için Hazine bünyesinde yeni bir yapılanmaya gidildi.
Bu yeni yapılanmaları birazdan anlatacağım. Ancak 2002'de çıkarılan kanun, kamunun borçlarının nasıl yönetildiği konusunda Hazine'nin üç ayda bir rapor yayınlamasını, bunun Meclis'teki Plan ve Bütçe Komisyonu'na gönderilmesini, yılda en az bir defa da aynı komisyonun bilgilendirilmesini içeriyor. Bu raporların ilki geçtiğimiz günlerde yayımlandı. Gerçekten de rapor, biraz teknik olsa da şimdiye kadar merak edilen birçok sorunun cevabını içinde barındırıyor. Anlayacağınız devletin şeffaflığı ve hesap verebilirliği açısından önemli bir ayrıntı daha yaşama geçti.
Peki bu yasa neler getirdi? Türkiye, bu yasa çıktıktan sonra resmen 'risk analizine dayalı borçlanma stratejsi'ne geçti. Bu strateji, mevcut riskleri göz önüne alarak kamu bütçesinin orta ve uzun vadede mümkün olan en düşük maliyetle finanse edilmesi anlamına geliyor. Kabataslak, 'iç borç uygunsa iç borç, dış borç uygunsa dış borçlanmaya giderim' anlamına gelen bu strateji, aynı zamanda ülkedeki ve dünyadaki genel konjonktürün de yakından izlenmesini beraberinde getiriyor.
Söz gelimi 'emerging market' denilen yükselen pazar ekonomilerinin birisinde yaşanan bir kriz, diğer ülkelerin dış borçlanma imkanlarını azaltabiliyor. Geçmişte Arjantin ve Brezilya Türkiye'yi olumsuz etkilemişti. Yine benzer şekilde 2001'de Türkiye'de yaşanan kriz de diğer gelişmekte olan pazarları kötü etkilemişti. Böylesi bir durumda stratejinin iç borçlanmaya dönük yüzü ağır basmaya başlıyor. Hazine yetkilileri, her stratejide olduğu gibi ellerinde gelecekte yaşanabilecek tüm varsayımları içeren 30-40 senaryo bulunduğunu belirtiyorlar. Elbette bu senaryolar karşısında alınabilecek tedbirler de tek tek sıralanabiliyor. Hazine'de oluşturulan 15 kişilik uzmanlar grubu, sırf bu risk analizleri üzerinde çalışıyor. Sürekli Türkiye'nin borçlanmasını olumlu veya olumsuz yönde etkileyebilecek iç ve dış konjonktürü takip ediyorlar. Yeni şartlara göre yeni senaryolar yaratıp, eskiyenleri devreden çıkarıyorlar.
Resmen 'Risk Yönetimi Birimi' adını alan bu yapılanmanın finans literatüründeki ismi 'Orta Ofis'. Az önce sözünü ettiğimiz üçer aylık Kamu Borç Yönetimi Raporunu hazırlayıp yayınlamak da Orta Ofisin görev alanı içinde. Ayrıca Hazine bünyesinde 'Ön Ofis' denilen Borçlanma Birimi ise yurt içi ve dışı borçlanma, nakit yönetimi, Hazine garantisi verilmesi gibi işlemlerle uğraşıyor. 'Arka Ofis' denilen İzleme ve Ödeme Birimi ise iç ve dış borçların izlenmesi ve geri ödemesi, raporlama ve bilgi sistemleri yönetimi ile meşgul. Bütün bu yapılanma Hazine'deki Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü bünyesindeki Risk Yönetimi Genel Müdür Yardımcılığı çatısı altında birleştirilmiş durumda.
Yazının başında söz konusu borçlanma kanunuyla hükümetlerin borçlanma imkanlarının kısıtlandığını ve bu alana ciddi disiplin getirildiğini söylemiştim. Peki bu nasıl oldu? Bu yoldaki ilk düzenleme hükümet adına yükümlülük yaratacak borçlanmalarda Hazine'nin tek otorite olarak tanınmasıydı. Böylece Hazine garantisi vermek, şartları değiştirmek, hibe almak veya vermek, kamu kurum ve kuruluşlarına ikraz (borç) vermeye Hazine Bakanı tek sorumlu kılınarak mali disipline önemli bir katkı sağlandı.
Yine kanunla borçlanma limitleri hayli daraltıldı. Eskiden borçlanma limiti, 'net iç borç' kullanımı esas alınarak belirlenirken, şimdi bu 'net borç' kullanımına çevrildi. Yani hesaba dış borçlar da katıldı. Meclis'in verdiği borçlanma imkanı eskiden yüzde 15 oranında genişletilebilirken, bu oran yüzde 5'e düşürüldü. Bakanlar Kurulu Kararı ile de yüzde 5 daha artırmanın yolu açıldı. Kamu kurumlarına verilen özel tertip iç borçlanma senetleri eskiden limite dahil değilken, yeni kanunla limit dahiline alındı. Yine eski düzenlemede limit, ek bütçelerle değişiyor iken, yeni kanunla bu imkan da ortadan kaldırıldı. Bunların haricinde Hazine garantileri ile kamu kuruluşlarına verilecek ikraza bütçe kanununda limit konulması, dış proje kredilerinin bütçeleştirilmesi ile garantisiz kamu dış borçlarında da Hazine'nin onayının aranması gibi şartlar mali disiplinin sağlanması açısından önem taşıyor.
Evet, her hafta yapılan iç borçlanma ihaleleri ve zaman zaman başvurulan dış piyasalarda tahvil satışları artık bu iklim içinde gerçekleştiriliyor. Peki Türkiye'de iç borçlanma kağıtları kimlerin elinde? Türkiye'de gerçekten büyük bir 'faiz lobisi' var mı? Bu konuda da Hazine'de bazı çalışmalar mevcut. Buna göre Türkiye'deki yaklaşık 2 milyon kişinin elinde Hazine bonosu veya buna dayalı menkul kıymet yatırım fonu bulunduğu tespit edilmiş. Bu dev Hazine kağıdı yatırımcısı kitlesinin elinde 30 katrilyon lirayı aşkın devlet kağıdı bulunduğu sanılıyor. Yani Hazine'nin borçlanma yönetiminde modern bir yapılanmaya geçmesi tam zamanında oldu denilebilir. Çünkü borçların geri ödenmesi veya borçların çevrilmesi konusunda yaşanabilecek bir zafiyet, çok büyük kitleleri mağdur edebilir. Günümüzde Hazine ihalelerine asgari 250 milyon TL ve yüzde 1 teminat yatırarak herkes girebiliyor. Bunun için ihalenin yapılacağı sabah bir Merkez Bankası şubesine veya onun olmadığı yerlerde Ziraat Bankasına gidip başvurmak yeterli. Devlete borç vermenin vatandaş için bu kadar kolay olduğu ortamda, borç stokunun iyi yönetilmesi tıpkı bir bankanın iyi yönetilmesi gibi hatta daha büyük önem taşıyor.
Türkiye'nin 149 yıllık borçlanma maratonunda ulaştığı son nokta özetle böyle. Daha çok yazılıp çizilip verilecek bilgi var, ama şimdilik bu kadar yeterli. Nihayetinde Türkiye hayli borçlu bir ülke. Bu borçların önemli bir kısmı da küçük ve orta boy yatırımcının elinde. Hazine ise borçlanmada riskleri asgariye indirmek için yoğun bir çaba içinde... Borçsuz günler dileği ile...
(Bu yazı TSE'nin yayın organı Standard Derisinin Temmuz-2003 tarihli sayısında yayınlanmıştır.)
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder