HABER-ANALİZ / TÜRKİYE’NİN ‘PERSPEKTİF PLAN’ GEÇMİŞİ VEYA EKONOMİDE ‘REEL BİR PLANLAMA’YA DÖNÜŞ YAŞANACAK MI?

Ankara-Necatibey Caddesindeki DPT binası

Cahit UYANIK

2022 yılı Haziran ayı, Türkiye’nin 1960 yılında yani 62 yıl önce resmen başlayan ‘ekonomik planlama serüveni’nde ilginç bir dönemeç oluşturdu. Çünkü bu tarih, siyasette iktidar ve muhalefet kanatlarının ekonomik planlama için harekete geçtikleri bir zaman dilimiydi. 

09 Haziran 2022 günü Resmi Gazeteyi açanlar, Cumhurbaşkanlığının 2024-2028 yıllarını kapsayacak  “On İkinci Kalkınma Planı Hazırlıkları” konulu üç sayfalık genelgesi ile karşılaştılar. Bu genelge; kamu, özel sektör ile sivil toplum ve meslek kuruluşlarının görüşleri ve Meclis’in nihai inisiyatifiyle (TBMM Kararı olarak) hazırlanacak olan ve yaklaşık 14-15 aylık hummalı çalışmanın ilk yazılı dokümanı olma özelliğini taşıyordu.

Bu genelgeden 4 gün sonra ise “6’lı Masa” olarak adlandırılan 6 muhalefet partisinin oluşturduğu ‘Kurumsal Reformlar Komisyonu’ haftalar süren bir çalışmanın ardından; iktidara gelmeleri halinde yapacakları ilk ve acil yapısal reformları kamuoyu ile paylaştılar. Bu komisyonun; 11 yıl önce kapatılarak Kalkınma Bakanlığına, daha sonra 2018 yılında Strateji ve Bütçe Başkanlığına dönüştürülen Devlet Planlama Teşkilatını (DPT); Strateji ve Planlama Teşkilatı (SPT) olarak yeniden kuracaklarını açıklaması hayli ilginçti.

12. Plan 2023’te Meclis’te görüşülebilecek mi?

Böylece muhalefet düzeyinde de olsa ülke kamuoyu, uzun zamandır ilk kez ekonomik planlama ve Cumhuriyetin 100. Yıldönümü sonrasında planlamanın yeni vizyonunun ne olabileceği hakkında enerjik bir görüş açıklaması ve net bir vaatte bulunulmasına şahitlik etti. Türkiye, ekonomik planlama konusunda böylesi yoğun talep ortamını en son Demokrat Parti iktidarının son yıllarında yaşamıştı. Aradan 70 yıla yakın süre geçtikten sonra muhalefetin yinelenen bu tavrı, yüzlerce sayfalık metinlerin hazırlandığı ancak kimsenin pek uymadığı bürokratik bir planlama anlayışı yerine; ortak akıl ve katılımcı bir anlayışla, vizyon belirleme boyutu daha ağır basan, kısa ve öz metinlerin hazırlandığı stratejik bir ekonomi planlamasına geçiş yönündeki beklentileri de canlandırdı.

12. Plan hazırlıkları başlatıldı ama gelecek yıl bu zamanlarda Meclis’te görüşülememe olasılığı da bulunuyor. Çünkü 2023 Haziran ayında gerçekleşecek seçimlerin ardından oluşacak yeni siyasi tablo belirsizliğini koruyor. Seçimleri muhalefetin kazanması halinde 12. Plan’ın yeniden kurulacak olan Strateji ve Planlama Teşkilatı tarafından gözden geçirilip değiştirilmek üzere ertelenme olasılığı mevcut. Çünkü muhalefet 2011-2022 arasındaki dönemin planlamada boşa harcandığını ve ekonomide reel bir planlamaya yeniden dönülmesi gerektiğini her fırsatta dile getiriyor.     

Türkiye ‘Perspektif Plan’ın süresine karar veremedi gitti!

Planlamaya büyük umutların bağlanmaya başlandığı bu ortamda; Türkiye’nin ekonomik planlama konusundaki geçmişinin pek ele alınmayan bir boyutuna dikkat çekmek istiyorum. Bunun için sizi 1960’ların başından 2020’lere 60 senelik bir yolculuğa çıkarmalıyım. Türkiye, 1963 yılında yani 1. Beş Yıllık Kalkınma Planı’yla birlikte “Perspektif Plan” kavramıyla da tanışmıştı. Perspektif burada, ‘geleceğe yönelik bakış açısı’ anlamında kullanılmaktaydı. 1. Plan’da perspektif planın neden gerekli olduğu; “Perspektif plan, plan dönemleri arasında bütünlüğü ve devamlılığı gözetir; ileride düzeltilmesi güç hatalı kararlar alınmasını önleyerek kaynak israfına sebep olmadan ana hedeflere en kısa yoldan ulaşılmasını sağlar” denilerek anlatılmıştı. 

1. Plan'daki ilk Perspektif Plan kısmı 

İlk planda bahsedilen 15 yıllık ilk perspektif planın (1963-1977) hedefleri “Yüzde 7’lik gelişme hızının sağlanması, istihdam meselesinin çözülmesi, dış ödeme dengesine ulaşılması ve bu hedeflerin sosyal adalet ilkelerine uygun olarak gerçekleştirilmesi” olarak özetlenmişti. Bu perspektif, 2. Plan (1968-1972) döneminde de dikkate alındıktan sonra uygulamadan kaldırıldı. Yani ömrü 15 değil, 10 yıl oldu. Çünkü 1973-1977 dönemini kapsayan 3. Plan hazırlanırken, planlamaya 22 yıllık yeni bir perspektif  (1973-1995) verilmişti. Bu perspektifin Ortak Pazar'la (Avrupa Birliği-AB) imzalanan Katma Protokol'ün 22 yıllık gümrük tarifelerine ilişkin ikinci dilim geçiş süreci ile bağlantılı bir görünümü vardı. Yani ikinci perspektif planımıza, ekonomiyi AB ile uyumlu hale getirme görevi de verilmişti. 6. Plan (1990-1994) sonuna kadar bu perspektif plan geçerli oldu.

1996-2000 dönemini kapsayan 7. Plan'da ise herhangi yeni bir perspektif öngörülmedi; yani 5 yıl ‘perspektifsiz’ yola devam ettik... Bu beş yıllık aranın peşinden 8. Plan (2001-2005) Genelgesinde perspektif planla yeniden karşılaştık. 8. Plan, aynı zamanda bizi “Üçüncü Perspektif Plan (2001-2023)” ile tanıştırdı. Ancak 8. Plan’da yeni perspektif plan bu şekilde adlandırılmadı ve bunun yerine ‘Uzun Vadeli Gelişme Stratejisi’ kavramı tercih edildi.

Gelin görün ki;  Üçüncü Perspektif Plan da tam olarak vadesini tamamlayamadı ve 2019 yılında  terk edildi. Çünkü 2018 yılında anayasa değiştirilerek Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi kabul edilmişti.   Başkanlık sisteminin hazırladığı ilk kalkınma planı olan 11. Kalkınma Planında (2019-2023), 15 yıllık yeni perspektif plandan bahsedildi. Böylece Dördüncü Perspektif Plan’ın 2019-2033 yıllarını kapsayacağı anlaşılmış oldu. Yani birinci gibi, üçüncü perspektif plan da siyasetçiler ve planlama bürokratlarınca yarıda bırakılmıştı. 

Ekonomik planlar ‘karpuz gibi’ yarıya bölünebilir mi?

Aslında perspektif planlarımızın süreleri de pek plancılık disiplinine uymuyordu. İkinci Perspektif Plan’ın 22 yıl vadeli olması (4,5 plan dönemi) AB gümrük tarifelerine uyum sebebiyleydi. Üçüncü Perspektif Plan ise sembolizm takıntısı sebebiyle olsa gerek, Cumhuriyetin 100. Yılına bir gönderme yapabilmek için yine 22 yıllık (2001-2023) belirlenmişti. Diğer bir ifadeyle yine teamüllerin dışına çıkılarak, 4,5 plan dönemlik bir perspektif planımız olmuştu!

Aslında perspektif plan için en doğrusu; daha sonra ilk ekonomi bilimi Nobel Ödülünü kazanan ünlü kalkınma iktisatçısı Jan Tinbergen’in bizim için yaptığı gibi olandı. Türkiye’nin ekonomik planlama danışmanı olarak görev üstlenen Tinbergen, 15 yıllık (3 plan dönemi) perspektif planlar yapılmasını tavsiye etmiş ve uygulamıştı. Ama biz 4 perspektif planımızdan ikisini 4,5’ar dönemlik, yani yarım dönemleri kapsayacak şekilde tespit edivermiştik. İşte şimdi dördüncü perspektif planla birlikte yeniden 15 yıllık periyoda dönülmüş oldu. Bu Türkiye’nin 60 yıllık perspektif plan macerasında, belki de uzun yıllar sonra yolunda giden tek şeydi.

Üçüncü Perspektif Plan’da neleri hedeflemiştik 

ve 20 yılda hangi noktaya gelebildik?

DPT'nin 2009 tarihli
tanıtım kitapçığının kapağı 

Peki Türkiye’nin bundan 21 yıl önce uygulanmaya başlanan, ancak 2019 yılında vazgeçilen  Üçüncü Perspektif Plan’da (Uzun Vadeli Gelişme Stratejisi) ne gibi hedefleri vardı ve tutturulabildi mi? Üçüncü Perspektif Plan’ın uygulamaya devam edildiği varsayımıyla bir ‘hedef ve gerçekleşme’ analizi yapmaya çalışalım. 8. Beş Yıllık Kalkınma Planında belirtilenlere göre 2001 yılı başı itibarıyla Türkiye; 22 yıl sonrası için (2023 yılında) kendisini şunları başarmış olarak görmek istiyordu:

“2001-2023 dönemini kapsayan Uzun Vadeli Gelişme Stratejimizin temel amacı; Atatürk'ün gösterdiği çağdaş uygarlık düzeyini aşma hedefi doğrultusunda, Türkiye’nin 21’inci yüzyılda kültür ve uygarlığın en ileri aşamasına ulaşarak dünya standardında üreten, gelirini adil paylaşan, insan hak ve sorumluluklarını güvenceye alan, hukukun üstünlüğünü, katılımcı demokrasiyi, laikliği, din ve vicdan özgürlüğünü en üst düzeyde gerçekleştiren, küresel düzeyde etkili bir dünya devleti olmasıdır. Bilgi toplumuna dönüşümün sağlanarak dünya hasılasından daha yüksek oranda pay alınması, toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi, bilim ve uygarlığa katkı ile bölgesel ve küresel düzeylerdeki kararlarda etkin söz sahipliği uzun dönemli gelişme stratejimizin nesnel amaçlarını oluşturmaktadır… İhracata dönük, teknoloji yoğun, katma değeri yüksek, uluslararası standartlara uygun ve yerel kaynakları harekete geçiren bir üretim yapısı hedeflenmektedir.”

İzaha gerek yok bence; bu toplumsal, hukuksal ve ekonomik hedeflere ulaşmayı başaramadığımız, hatta bazılarında geriye doğru bile gittiğimiz apaçık ortada…

20 yılda AB’nin kişi başı milli gelir düzeyine

yaklaşamadık; üçte biri düzeyine gelebildik

Peki Türkiye, 2001 yılında neredeyse çeyrek yüzyıl sonrası için (2023) hangi sayısal hedefleri ortaya koymuştu? Bu sorunun cevabı şöyleydi:

“Türkiye'nin gerekli yapısal dönüşümleri gerçekleştirmesi durumunda 2001-2023 döneminde yıllık ortalama yüzde 7 dolayında büyüme hızı sağlaması ve büyümenin yaklaşık yüzde 30'unun toplam faktör verimliliğinden kaynaklanması, böylece 1998 yılında 3.200 dolar olan kişi başına gelirini 2023 yılında Avrupa Birliği ülkeleri düzeyine yaklaştırması beklenmektedir. Türkiye’nin, dönem sonunda ulaşacağı 1,9 trilyon dolar civarında GSMH düzeyi ile dünyanın ilk 10 ekonomisi arasına girmesi öngörülmektedir.”

Evet okur okumaz görülebileceği gibi, bu sayısal hedeflerin hiç biri tutturulabilmiş değil. Türkiye’nin 2000 yılından sonraki ortalama büyüme hızı yüzde 7 değil yüzde 4,5 civarında gerçekleşirken, kişi başına geliri de 3.200 dolardan 9.539 dolara (2021 itibarıyla) çıkabildi. Bizim 10 bin doları bile göremediğimiz aynı yılda AB’deki ortalama kişi başına düşen milli gelir ise 30 bin doların üzerindeydi. Yani AB’nin kişi başı gelir düzeyinin yarısına bile ulaşamadık. Son 20 yılda hemen hemen hiç biri tutturulamayan diğer ayrıntılı sayısal hedeflerden bahsetmeyip, geniş değerlendirmeyi araştırmacılara bırakmayı yeğliyorum.

----------------------

Devlet Planlama Teşkilatı (DPT)

Strateji ve Planlama Teşkilatına (SPT)  Dönüşebilecek mi?

DPT'nin logosu

Hemen hemen tüm ekonomi muhabirlerinin raporlarını ve çeşitli çalışmalarını haberleştirdiği, bir çok mesleki hatıranın kaynağını oluşturan DPT, 30 Eylül 1960 tarihinde kurulmuş ve ilgili kanunu 05 Ekim 1960 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak resmileşmişti. Aynı DPT, aradan 51 yıl geçtikten sonra 03 Haziran 2011 tarihli KHK ile (08 Haziran 2011 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanan) kapatılarak ismi Kalkınma Bakanlığı olarak değiştirildi.

DPT’nin şu anki halinin adıysa (Planlama ve Kalkınma sözcükleri unvandan çıkarılarak) ‘Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı (SBB)’… SBB, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilmesiyle Kalkınma Bakanlığı kapatılarak, Maliye Bakanlığı yapılanmasındaki  Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü de bünyeye alınıp 24 Temmuz 2018 tarihli 13 Sayılı Kararname ile kuruldu. Böylece Türkiye’nin ekonomik planlama örgütlenmesi, devlet bütçesiyle ilgili bir yapıyı da içine alarak ‘melez bir form’a dönüştü. ‘Strateji’ sözcüğü de planlama veya kalkınma sözcükleri yerine kullanılmaya başlandı.

“DPT’siz Yıllar”ın acı deneyimiyle

SPT’nin kurulacağı ilan edildi

DPT'nin 1960 yılındaki kuruluş kanunu

Ancak DPT’nin 2011 yılında kapatılarak Kalkınma Bakanlığına dönüştürülmesi, ardından gelen SBB yapılanması; muhalefet ile bağımsız uzmanlar ve gözlemciler tarafından bir türlü kabullenilemedi ve affedilmez bir hata olarak görüldü. DPT’nin Türkiye’nin zaten kıt olan ekonomik kaynaklarını koruyup kolladığı, bunların yanlış yerlere harcanmasını önlediği hatta zaman zaman ağır şekilde eleştirilmeyi göze alarak engellediği; ekonomi yönetiminde etkin bir koordinasyonun ise sıradan bir bürokratik yapılanmayla değil ancak DPT gibi bir yapıyla sürdürülebileceği sık sık dile getirildi. Dünyada serbest piyasa şampiyonu ülkelerde bile DPT’ye benzeri yapıların varlığını sürdürdüğüne de dikkat çekildi.  

11 yıllık ‘DPT’siz Yıllar’da yaşananlar, bu eleştirilerin haklılığını çoğunlukla teyit etti. Bu ortam beraberinde DPT’nin yeniden kurulması gerektiği düşüncelerini yüksek sesle söyleyenlerin daha çok dinlenilmesini beraberinde getirdi. Bu ortamda 6 muhalefet partisinin oluşturduğu Kurumsal Reformlar Komisyonunun önerdiği ve iktidara gelmeleri halinde hemen kuracakları (gelecek sene) Strateji ve Planlama Teşkilatını (SPT), DPT ile kıyaslayarak incelemekte fayda bulunuyor:

* Komisyon raporunun giriş bölümünde “Dünya ekonomisi belirsizliklerin, risk ve fırsatların yoğun olduğu bir döneme girmiştir. Ülkemizde bu dönemin gerekleriyle uyumlu stratejileri oluşturacak kurumsal bir yapıya şiddetle ihtiyaç duyulmaktadır” deniliyor ve SPT’nin ivedilikle kurulacağı vurgulanıyor. Komisyonun planlamada devlet ağırlığından vazgeçilerek SPT’nin daha stratejik bir kurum olarak çalışmasını istediği; ‘Devlet’ sözcüğünün çıkarılarak yerine ‘Strateji’ sözcüğünü kullanılmasından anlaşılıyor. Ancak unvana ‘planlama’ sözcüğü geri alınıyor.  

* SPT’nin çalışma şekli “Teşkilat, çalışmalarında akademi, STK ve özel kesimle yakın iş birliği içinde olacak, bunların birikim ve deneyiminden daha fazla yararlanmak amacıyla geçici ve daimi ihtisas komisyonları kuracaktır” denilerek açıklanıyor. SPT ile birlikte; özellikle DPT’nin bazı dönemleri ile kapatıldıktan sonra zaman zaman gözlemlenen ‘tek taraflı ve hatalı kararlar alma’ eğiliminden vazgeçeceği taahhüt ediliyor. 

* Gereksiz bürokrasinden uzak durulacağı ve meselelere stratejik düzeyde yaklaşan dinamik bir SPT’nin kurulacağı anlatılarak, esnek ve dinamik bir yapılanmaya gidileceği kaydediliyor. Bu kapsamda klasik özel ihtisas komisyon yapılanmasının yanı sıra daimi komisyonlar kurulması,   düzenli aralıklarla ve gündemli olarak saha ziyaretleri yapılması ve sektörlerindeki kuruluşlarla fikir alışverişinde bulunulacağı vurgulanıyor. Proje ömrüyle sınırlı olmak üzere yerli ve yabancı uzmanların sözleşmeli olarak istihdam edilmesi; politika üretimi, araştırma ve karar süreçlerinde bunların deneyimlerinden yararlanılması hedefleniyor.

* SPT’nin tüm kamu ve özel kuruluşlarla yakın iş birliği içinde çalışacağı ve ihtiyaç duyduğu tüm bilgileri ilgili kurumlardan doğrudan toplama yetkisine sahip olacağı, tüm kurumların istenen bilgileri en kısa sürede vermekle mükellef olacakları ise kurumun çalışma disiplini ve ciddiyeti ile ilgili bir fikir vermesi açısından önem taşıyor.  

* Eski Yüksek Planlama Kurulu (YPK) yapılanması biraz daha genişletilerek Yüksek Planlama ve Koordinasyon Kurulu (YPK) oluşturuluyor. Makro ekonomik, finansal, sektörel ve teşvik politikalarının ana esasları YPK’da görüşülürken, bu konulardaki karar taslaklarının Kurul’a ilgili birimlerce hazırlanmış etki analizleri ile birlikte gönderilmesi esası getiriliyor. YPK’da onaylanmamış taslakların TBMM’ye sevk edilemeyeceği veya uygulamaya konulamayacağı kayıt altına alınıyor.

* Büyük ölçekli, ekonominin rekabet gücünü artıracak, dışa bağımlılığı azaltacak, yüksek sermaye gerektiren imalat sektörü yatırımları başta olmak üzere; devletin katkısıyla gerçekleştirilecek projelere yönelik iş ve iş birliği modelleri ile kamu-özel iş birliği yatırımlarının ancak YPK kararı/onayı ile uygulamaya konulabileceği anlatılıyor. Böylece son yıllarda kamunun bazı savunma sanayisi yatırımları ile devasa garanti ödemeleriyle simgeleşen (Araç geçiş garantisi, yolcu garantisi vb.) ekonomik mantığa aykırı kamu yatırımlarının önlenerek tamamen SPT’nin kontrolüne alınacağı ifade ediliyor.